Parere del Consiglio di Stato su CTD, scommesse e autorizzazioni di polizia

E’ stato pubblicato nei giorni scorsi il parere tanto atteso del Consiglio di Stato sui CTD richiesto dal Ministero dell’Interno, in merito all’interpretazione dell’art. 1, comma 644, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), in tema di raccolta scommesse da parte di soggetti non collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di seguito ADM. Il Ministero ha formulato al CDS i due seguenti quesiti:

«a) se l’art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014 si applichi solo ai soggetti che operavano nel settore dei giochi leciti alla data del 30 ottobre 2014, senza la concessione rilasciata da A.D.M., ovvero anche ai soggetti che a quella stessa data ancora non operavano, consentendo loro entro 7 giorni dall’avvio dell’attività la comunicazione di cui al comma 644;

1. b) se il sistema dei controlli che il Questore deve espletare, ai sensi del ripetuto art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014, sia destinato a culminare nel rilascio di un’autorizzazione espressa di polizia, corrispondente a quella di cui all’art. 88 TULPS, ovvero si inserisca in un regime amministrativo del tipo di quello contemplato dall’art. 19 della legge n. 241/1990».

Per meglio comprendere le conclusioni cui è giunto il CDS è necessario un richiamo al testo delle norme in questione, prima di proseguire nell’analisi del parere. Ebbene la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per l’anno 2015), nel comma 643, ha introdotto un insieme di disposizioni (originariamente temporanee, “In attesa del riordino della materia dei giochi pubblici in attuazione dell’articolo 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23” di delega fiscale al Governo, delega poi non esercitata e decaduta) dirette alla regolarizzazione, a decorrere dal 1° gennaio 2015, della posizione dei “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”. La regolarizzazione doveva essere effettuata mediante la presentazione, non oltre il 31 gennaio 2016 – termine così prorogato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 926 – all’ADM di una dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione, con successivo versamento del dovuto, nonché di una domanda di rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell’articolo 88 del testo unico delle leggi di polizia (c.d TULPS), e di collegamento al totalizzatore nazionale, con impegno di sottoscrizione presso l’ADM del disciplinare di raccolta delle scommesse, predisposto dall’Agenzia.

In base alla lettera g) del comma 643, la presentazione della domanda avrebbe conferito al titolare dell’esercizio/punto di raccolta il diritto di gestire analoga raccolta, anche per conto di uno degli allora concessionari, esclusivamente fino alla data di scadenza nell’anno 2016 delle concessioni di Stato vigenti per la raccolta delle scommesse. Come noto l’art. 1, comma 1048, della legge n. 205 del 2017 (legge di stabilità 2018), nonché il decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157 (art. 24, comma 1), hanno prorogato fino all’aggiudicazione delle nuove concessioni e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2020, le concessioni in essere. Il termine è stato da ultimo ulteriormente prorogato di sei mesi dall’art. 69, comma 3, del decreto-legge n. 18 del 2020, c. d. Cura Italia, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020 a causa dell’emergenza Covid.

Il comma 644 del medesimo art. 1 della legge n. 190 del 2014 ha poi disciplinato la posizione dei “soggetti di cui al comma 643 che non aderiscono al regime di regolarizzazione di cui al medesimo comma 643”, ovvero dei soggetti “che, pur avendo aderito a tale regime, ne sono decaduti”. Riguardo a tali soggetti il comma 644, ferma “l’applicazione di quanto previsto dall’articolo 4, comma 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401, e successive modificazioni” (ossia le sanzioni penali previste per l’esercizio abusivo di attività di gioco o di scommessa), ha imposto una pluralità di obblighi e divieti (in materia di antiriciclaggio, di obblighi di identificazione, di oneri e responsabilità in tema di privacy). Di particolare rilievo, ai fini della soluzione al quesito trattato dal CDS, è la previsione della lettera e) del comma 644, secondo la quale “e) il titolare dell’esercizio o del punto di raccolta comunica i propri dati anagrafici e l’esistenza dell’attività di raccolta di gioco con vincita in denaro al questore territorialmente competente (…). Chiunque esercita un punto di raccolta di scommesse, ai sensi del presente comma, deve essere in possesso dei requisiti soggettivi corrispondenti a quelli richiesti per il rilascio del titolo abilitativo di cui all’articolo 88 TULPS. Ove ne accerti l’insussistenza, il questore dispone la chiusura immediata dell’esercizio o del punto di raccolta (…)”. Ai sensi della lettera h), la violazione delle disposizioni di cui alla lettera e) è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 5.000, raddoppiata qualora il titolare dell’esercizio non provveda alla comunicazione di cui alla lettera e) nel termine di sette giorni dalla contestazione, nonché con la chiusura dell’esercizio.

Secondo il CDS le norme in esame nascono dall’esigenza di porre rimedio a un ampio contenzioso che si era in precedenza generato riguardo alla possibilità di operare in Italia da parte di primari bookmaker e gestori di case da gioco stabiliti in altri paesi dell’Unione, che agivano nel mercato italiano tramite l’intermediazione di numerose agenzie, comunemente denominate «centri di trasmissione dati» («CTD»), che offrivano i loro servizi in locali aperti al pubblico in cui mettevano a disposizione degli scommettitori i servizi del bookmaker estero, al di fuori del collegamento al totalizzatore nazionale dell’ADM. Rispettando le previsioni dei predetti comma, i CTD avrebbero quindi sanato la loro posizione fiscale e amministrativa.

A parere del CDS pertanto il comma 643 delimita la platea soggettiva ai “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”. Questa delimitazione vale anche per il successivo comma 644, pertanto essa limita e non apre a nuove e ulteriori possibilità future di inizio ex novo delle attività oggetto di regolarizzazione, ma deve logicamente e necessariamente riferirsi per definizione a situazioni precedenti (da regolarizzare). La lettura congiunta dei commi 643 e 644, a parere del CDS, sembra consentire ai soggetti “attivi alla data del 30 ottobre 2014” (di cui al comma 643), che non si trovassero, entro il termine originariamente previsto (31 gennaio 2015), nelle condizioni oggettive e soggettive di poter fruire della regolarizzazione per emersione del medesimo comma 643, di poter comunque proseguire (con gli obblighi e le limitazioni stabiliti dal comma 644) nell’attività di raccolta, fino al termine di celebrazione delle nuove gare per l’assegnazione delle concessioni. Essa è norma derogatoria e temporanea, che si pone come eccezione rispetto al regime ordinario della materia pertanto non può essere interpretata in senso estensivo. La lettera e) del citato comma 644, quindi, non può certo essere interpretata – a parere del CDS – nel senso di autorizzare nuove aperture di esercizi o punti di raccolta da parte di soggetti che non avessero già esercitato come terminali di «CTD» attivi alla data del 30 ottobre 2014, ma va interpretata nel senso di consentire la comunicazione anche a chi sia decaduto e a chi sia subentrato al soggetto originario, ed abbia successivamente ceduto l’attività. E nello stesso senso va inteso anche l’inciso contenuto nel comma 926 della legge di stabilità per l’anno 2016, che dovrà essere inteso come riferito esclusivamente ai casi di successiva decadenza della regolarizzazione, e ai casi di subingresso e cessione dell’attività. Orbene è evidente come il CDS abbia definitivamente chiuso la questione sulle autorizzazioni successive, non più possibili, con ciò rendendo sempre più urgente la necessità che venga celebrato il nuovo bando di gara.

Più complessa la soluzione al secondo quesito proposto al  CDS da parte del Ministero. A seguito di un excursus normativo e giurisprudenziale, il CDS ha affermato che Il ricorso allo strumento della comunicazione, in luogo del rilascio di un titolo autorizzatorio preventivo formale, si spiega, in questo caso, in ragione della natura e della funzione, proprie dell’intervento normativo in esame, di regolarizzazione di pregresse attività, che giustifica un alleggerimento e una qualche semplificazione dei connessi adempimenti procedurali. Il consolidarsi in capo al soggetto che ha effettuato la comunicazione di un titolo a proseguire l’attività di raccolta (nei limiti e alle condizioni previsti dalla norma) genera e fonda tutti i poteri di controllo previsti dal TULPS e da ogni altra fonte normativa. Una volta instauratosi il rapporto di controllo autorizzativo con il soggetto che ha effettuato la comunicazione, l’Autorità di pubblica sicurezza disporrà nei confronti di questo soggetto esattamente di tutti gli stessi poteri (di controllo, prescrittivi e sanzionatori) che potrebbe esercitare nei confronti del titolare di una normale autorizzazione rilasciata ex art. 88 TULPS. Pertanto si esclude il rilascio di un titolo di polizia ex art. 88 TULPS e deve preferirsi l’interpretazione che prevede la mera comunicazione dell’interessato, con controllo ex post del Questore.

Il CDS ritiene inoltre che al caso di specie non si applichi il regime della s.c.i.a. ex art. 19 della legge 241/90, pertanto viene meno anche il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento della segnalazione per  l’adozione di motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi, ben potendosi sostenere, che anche una verifica operata in un tempo successivo possa consentire l’adozione dei provvedimenti di chiusura immediata dell’attività stessa. Il che si spiega con la considerazione che, già in base al TULPS, i requisiti per il lecito e legittimo esercizio dell’attività autorizzata non solo devono sussistere nel momento dell’inizio dell’attività, ma devono permanere lungo tutto l’arco del rapporto autorizzatorio, con la conseguenza che il venir meno di essi giustifica in ogni tempo la revoca del titolo o la decadenza dalla posizione soggettiva. Pertanto i controlli “a tutto tondo” eseguiti dall’Amministrazione, sia nella fase iniziale della verifica sulla base della comunicazione, sia in itinere, in base ai normali poteri di controllo e di intervento previsti dal TULPS, possono ritenersi tutti esercitabili, anche con riguardo ai soggetti regolarizzati ex comma 644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014.

L’auspicio è che il parere del CDS sia di ulteriore monito al legislatore e al regolatore nazionali, per affrontare definitivamente l’affaire scommesse, avviando ogni opportuna azione affinchè si celebri il nuovo bando di gara, che consenta alle società che lo vogliono di regolarizzare la propria posizione e operare legittimamente in Italia.

Fabio Maggesi

Fabio Maggesi